Il sistema organizzativo della scuola primaria italiana si trova oggi al centro di un acceso dibattito normativo e pedagogico, focalizzato sull'efficacia del modello che prevede 22 ore di insegnamento e 2 ore di programmazione didattica settimanale. Questa struttura, consolidata da decenni, sta venendo messa in discussione sia per la sua possibile obsolescenza rispetto alle dinamiche scolastiche contemporanee, sia per le disparità retributive che genera rispetto ad altri ordini di scuola.
La riflessione attuale si muove su due binari paralleli: da un lato, la ricerca di una maggiore flessibilità operativa, come la possibilità di svolgere le ore di programmazione in modalità telematica; dall'altro, l'ipotesi di una riforma strutturale che trasformerebbe il monte ore in 24 ore di insegnamento puro. Tale proposta mirerebbe ad assimilare la programmazione alle attività funzionali, seguendo il modello già adottato nella scuola secondaria, ma si scontra con ostacoli normativi, economici e organizzativi non trascurabili.
L'evoluzione normativa: dalla funzione docente alla distinzione delle ore
Il quadro giuridico che regola l'attività del docente è profondamente cambiato nel corso del Novecento. Già con il DPR n. 417 del 31 maggio 1974, la funzione docente veniva definita come un'attività di trasmissione della cultura e contributo alla formazione umana, superando la visione limitata alla sola didattica. Successivamente, il DPR n. 399 del 23 agosto 1988 ha sancito esplicitamente l'articolazione della funzione in attività di insegnamento e attività connesse al funzionamento della scuola, gettando le basi per la distinzione attuale.
La specifica articolazione per la scuola primaria è stata fissata dalla Legge 148 del 1990, che ha stabilito l'orario di 24 ore settimanali, di cui 22 dedicate all'insegnamento e 2 alla programmazione didattica collegiale. Questo modello è stato poi formalizzato dai successivi Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (CCNL), che hanno riconosciuto le ore di programmazione come attività da svolgere in tempi non coincidenti con le lezioni. Nel corso degli anni, il CCNL ha affinato la dicitura, passando dal riferimento ai "moduli" ai docenti "interessati", mantenendo però invariato il monte ore complessivo.
Recentemente, il quadro è stato ulteriormente precisato dalla Nota MIUR 24306 del 2016 e dalla Nota ministeriale n. 157048 del 9 luglio 2025, che forniscono i criteri per l'integrazione delle ore di programmazione per i contratti a tempo determinato. In particolare, il CCNL 2019-2021, all'Art. 44 comma 1, definisce le attività funzionali all'insegnamento comprendendo programmazione, progettazione, ricerca, valutazione, documentazione, aggiornamento e formazione.
Le criticità della riforma verso le 24 ore di insegnamento puro
Nonostante la proposta di "razionalizzazione" verso un modello di 24 ore di insegnamento puro (simile al 40+40 della secondaria) sia spesso citata come soluzione per semplificare l'organizzazione, essa incontra tre ostacoli principali che ne frenano l'attuazione immediata. Il primo è di natura economica: un aumento delle ore frontali a parità di retribuzione comporterebbe un incremento del carico di lavoro del 9% senza alcun compenso aggiuntivo per i docenti della primaria.
Il secondo ostacolo riguarda l'inadeguatezza del monte ore. Considerando che l'anno scolastico prevede 33 settimane di lezione, il sistema attuale richiede un totale di 66 ore di programmazione. Un passaggio alle 40+40 senza un corrispondente aumento del monte ore totale delle attività funzionali risulterebbe, di fatto, ingestibile per il personale scolastico. Infine, esistono vincoli contrattuali stringenti: una modifica strutturale di tale portata richiederebbe un intervento legislativo e contrattuale a livello nazionale, non potendo essere gestita esclusivamente attraverso l'autonomia scolastica dei singoli istituti.
A questo si aggiunge il paradosso retributivo denunciato dai sindacati. Il presidente nazionale dell'Anief, Marcello Pacifico, ha evidenziato come i docenti della primaria e dell'infanzia, pur lavorando più ore di insegnamento rispetto ai colleghi della secondaria (che ne hanno 18), percepiscano stipendi inferiori a causa delle tabelle storiche. Questa discriminazione retributiva è oggetto di richieste di revisione per equiparare il carico di lavoro reale tra i diversi ordini di scuola.
| Ordine di Scuola | Ore di Insegnamento | Ore di Programmazione | Note sul Modello |
|---|---|---|---|
| Scuola dell'Infanzia | 25 ore | - | Attività didattica |
| Scuola Primaria | 22 ore | 2 ore | Modello 22+2 (Legge 148/1990) |
| Scuola Secondaria | 18 ore | Incluse | Modello 40+40 |
Cosa cambia concretamente per i docenti e le scuole
Per chi opera quotidianamente nel sistema scolastico, le novità più immediate riguardano la flessibilità operativa. È già possibile svolgere le ore di programmazione a distanza, a condizione che il Regolamento d'Istituto venga adeguato di conseguenza. Questa opzione rappresenta uno strumento concreto per migliorare la conciliazione vita-lavoro e l'efficienza organizzativa, permettendo una gestione più dinamica degli adempimenti.
In termini pratici, le ore di programmazione possono essere gestite su base plurisettimanale e non devono necessariamente coincidere con la scansione settimanale rigida, purché venga rispettato il monte ore contrattuale previsto. Tuttavia, è importante sottolineare che, al momento, non è definita una roadmap ufficiale per il passaggio al modello delle 24 ore di insegnamento puro, che rimane un tema di riflessione politica e sindacale.
I prossimi passi fondamentali per le realtà scolastiche riguardano:
- L'aggiornamento dei Regolamenti d'Istituto per chi intende attivare la programmazione a distanza;
- Il monitoraggio dei negoziati tra sindacati e ARAN per la revisione delle tabelle retributive;
- La pianificazione delle attività funzionali (progettazione inclusiva per BES, incontri con le famiglie, aggiornamento) che spesso eccedono il monte ore di programmazione standard.
In sintesi, mentre il modello 22+2 rimane il pilastro normativo attuale, la scuola primaria si trova in una fase di transizione verso una maggiore autonomia organizzativa, pur restando in attesa di una risoluzione strutturale sulle disparità economiche e sul carico di lavoro effettivo. L'impatto economico reale di una possibile armonizzazione delle tabelle non è ancora quantificabile poiché dipende dalle risorse che il Governo destinerà ai futuri negoziati contrattuali.
FAQs
Evoluzione didattica nella scuola primaria tra insegnamento e programmazione
Sì, il CCNL 2019-2021 prevede esplicitamente la possibilità di svolgere le ore di programmazione in modalità telematica. Per attivarla, la scuola deve procedere all'adeguamento del proprio Regolamento d'Istituto, permettendo così una maggiore flessibilità organizzativa per i docenti.
Il passaggio al modello 24 ore incontrerebbe un grave gravame economico, poiché aumenterebbe il carico di lavoro frontale del 9% senza compensi aggiuntivi. Inoltre, l'attuale monte ore non sarebbe sufficiente a coprire le attività funzionali necessarie, rendendo il sistema ingestibile senza un intervento legislativo nazionale.
Secondo i criteri ministeriali, l'attribuzione segue una proporzione fissa: viene riconosciuta 1 ora di programmazione ogni 11 ore di insegnamento, ovvero 2 ore ogni 22 ore. Questa regola è stata ribadita anche nelle recenti note ministeriali del 2025 per garantire la corretta integrazione dei contratti.
I sindacati denunciano un paradosso retributivo: i docenti della primaria lavorano più ore di insegnamento rispetto ai colleghi della secondaria, ma percepiscono stipendi inferiori a causa delle tabelle storiche. Viene inoltre segnalata una discriminazione specifica per gli insegnanti di religione, che devono programmare senza retribuzioni aggiuntive.
