Accesso agli atti e riservatezza: la nuova sentenza del TAR sul diritto di difesa

Il delicato equilibrio tra il diritto di difesa del singolo e la riservatezza dei dati personali di terzi rappresenta uno dei nodi più complessi della giurisprudenza amministrativa italiana. Recentemente, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, con la sentenza n. 857/2026, ha fornito un importante orientamento in merito, stabilendo che il diniego totale di accesso ai documenti non può essere giustificato a priori quando il richiedente dimostra un interesse concreto e il documento è specifico. La decisione sottolinea come il bilanciamento non debba tradursi in un segreto integrale, ma in un oscuramento selettivo dei dati non pertinenti.

La vicenda, che ha visto coinvolta un’associazione di volontariato, mette in luce come la disciplina dell’articolo 24 della legge 241/1990 non permetta alle Amministrazioni di opporre un rifiuto indiscriminato basato su interpretazioni troppo rigide della tutela della privacy. Quando un ente o un privato cittadino richiede l'accesso a documenti specifici citati in rapporti di verifica o atti amministrativi, l'Amministrazione ha il dovere di valutare il caso singolo, distinguendo tra la conoscenza del contenuto fattuale della segnalazione e l'identità del segnalante, garantendo la massima trasparenza possibile senza violare i diritti dei controinteressati.

Questa pronuncia si inserisce in un filone giurisprudenziale consolidato, volto a evitare che la riservatezza diventi uno scudo per l'opacità amministrativa. Il giudice amministrativo ha chiarito che, laddove esistano elementi identificativi separabili, la tecnica dell'oscuramento è lo strumento ordinario per comporre il conflitto tra il diritto di conoscere e la protezione della riservatezza. In particolare, il diritto di accesso difensivo deve essere garantito quando il documento richiesto è necessario per comprendere l'origine di un controllo o per valutare profili lesivi della reputazione, purché non si trasformi in una pretesa identificativa automatica e priva di nesso di strumentalità.

Il conflitto tra trasparenza e segreto: l'analisi del caso del Tar Veneto

Il caso specifico ha avuto origine da un’istanza di accesso presentata il 17 marzo scorso al Comando Carabinieri per la Tutela della Salute – N.A.S. di Treviso. L’associazione di volontariato, destinataria di numerose segnalazioni, chiedeva copia della segnalazione specifica menzionata in un rapporto di verifica. L’ente sosteneva di essere vittima di un’iniziativa persecutoria volta a ledere la propria immagine e la reputazione dei suoi operatori, rendendo quindi fondamentale la conoscenza dei fatti denunciati per poter esercitare un’adeguata difesa.

Il N.A.S., tuttavia, con provvedimento del 27 marzo, aveva opposto un rifiuto integrale dell’istanza. La motivazione dell’Amministrazione si basava sull’articolo 24 della legge n. 241 del 1990 e su un orientamento giurisprudenziale che qualificava l’esposto come un atto meramente sollecitatorio dell’esercizio dei poteri ispettivi, e quindi non ostensibile. In particolare, i Carabinieri avevano citato la sentenza del Consiglio di Stato n. 1717/2021, la quale escludeva l’accesso alla segnalazione in assenza di un rapporto di stretta strumentalità con l’atto finale del procedimento. Tale approccio, tuttavia, è stato giudicato dal Tar come eccessivamente rigido e non idoneo a tutelare il diritto di difesa dell'interessato.

Il collegio del Tar Veneto ha ribaltato questa prospettiva, sottolineando che la disciplina dell’accesso documentale non prevede un’alternativa binaria tra ostensione totale e segreto assoluto. Il giudice ha evidenziato che il richiamo alla giurisprudenza che qualifica l’esposto come atto "meramente sollecitatorio" non può giustificare un rifiuto indiscriminato quando il richiedente individua un documento determinato e dimostra un interesse concreto. L’Amministrazione deve, invece, procedere a una valutazione caso per caso, concedendo l’accesso parziale qualora la segnalazione abbia prodotto effetti concreti, come nel caso in esame, dove le verifiche avevano portato alla formulazione di prescrizioni nei confronti dell’associazione.

I criteri di bilanciamento e la distinzione tra contenuto e identità

Uno dei punti cardine della sentenza riguarda la netta distinzione operata dai giudici tra due piani diversi: l’interesse a conoscere il contenuto della segnalazione e l’interesse a conoscere l’identità del segnalante. Per quanto riguarda il primo aspetto, il collegio ha riconosciuto la fondatezza della richiesta poiché la conoscenza dei fatti rappresentati risultava utile per comprendere l’origine del controllo e per valutare eventuali profili lesivi della reputazione dell’ente. Il diniego integrale, non distinguendo tra questi elementi, è stato definito sproporzionato e illegittimo.

Per quanto riguarda invece l’identità del segnalante, il Tar ha mantenuto una posizione più cautelativa, richiamando la sentenza n. 4 del 2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato. Secondo tale orientamento, il diritto di accesso difensivo richiede un rigoroso nesso di strumentalità tra il documento richiesto e la situazione giuridica da tutelare. Nel caso specifico, l’associazione non aveva fornito elementi circostanziati – come la prova della falsità consapevole della segnalazione o un conflitto identificabile con un determinato soggetto – che rendessero indispensabile conoscere il nome del segnalante. Pertanto, l’identificazione dell’autore non può essere considerata una pretesa automatica.

Inoltre, il collegio ha richiamato la disciplina del whistleblowing (d.lgs. n. 24 del 2023), confermando la separazione tra la conoscenza dei fatti e la rivelazione dell’identità del segnalante. Il principio solidaristico dell’articolo 2 della Costituzione è stato interpretato proprio in questa chiave di bilanciamento: l’anonimato non può essere invocato per schermare l’intero contenuto dell’esposto, ma l’accesso non può trasformarsi in una pretesa identificativa che rischierebbe di avere un effetto dissuasivo sulla collaborazione dei cittadini con le Autorità. Il dispositivo finale ha quindi condannato l’Amministrazione a consentire l’ostensione entro trenta giorni, con l’obbligo di oscurare il nominativo del segnalante e i dati personali di terzi non pertinenti.

Cosa cambia concretamente per le organizzazioni e i soggetti interessati

Questa sentenza ha implicazioni dirette per tutte le organizzazioni, le pubbliche amministrazioni e i soggetti privati che si trovano a gestire segnalazioni o a essere oggetto di verifiche ispettive. In concreto, ciò significa che:

• Per le Amministrazioni: Non è più possibile opporre un diniego automatico basato sulla natura "sollecitatoria" dell'esposto. È necessario procedere a un analisi granulare della richiesta, distinguendo tra i dati che possono essere resi pubblici (il contenuto del fatto) e quelli che devono rimanere protetti (l'identità del segnalante).
• Per i soggetti che richiedono l'accesso: È fondamentale identificare con precisione il documento richiesto e dimostrare il nesso di strumentalità con la propria posizione giuridica. La richiesta deve essere specifica e non generica; non basta invocare il "diritto di difesa" in astratto, ma occorre spiegare perché la conoscenza di quel particolare fatto sia necessaria per la tutela della propria reputazione o per la difesa in giudizio.
• Tecnica dell'oscuramento: L'Amministrazione ha l'obbligo di utilizzare l'oscuramento selettivo. Questo significa che il nucleo fattuale della segnalazione deve rimanere leggibile, mentre i dati sensibili, i nomi e gli indirizzi devono essere rimossi o coperti.
• Assenza di obbligo di ricostruzione: L'ordine di ostensione non obbliga l'Amministrazione a formare nuovi documenti o a ricostruire dati non disponibili, ma deve fornire quanto già presente negli atti amministrativi esistenti.

In sintesi, la giurisprudenza chiarisce che il diritto di difesa non è un diritto assoluto alla conoscenza di ogni dato, ma un diritto alla conoscenza di quei dati necessari e pertinenti per la tutela di un interesse giuridico concreto. L'Amministrazione non può più nascondersi dietro un "segreto totale" quando la trasparenza del fatto è necessaria per la corretta amministrazione e per il diritto di difesa del destinatario dell'atto.

Per i soggetti che intendono avviare un procedimento di accesso difensivo, è fondamentale ricordare che la necessità deve essere dimostrata in modo chiaro. Come evidenziato da altre sentenze correlate, come quella del TAR Palermo (sentenza n. 278 del 29/01/2026), il bilanciamento può essere favorevole al richiedente anche in presenza di co-indagati, purché il profilo di riservatezza di questi ultimi risulti recessivo rispetto all'esigenza di difesa del ricorrente, a condizione che non si tratti di dati sensibili o giudiziari che richiedano criteri di tutela ancora più stringenti.

È importante sottolineare che, mentre per i dati comuni il criterio è la necessità ai fini della difesa, per i dati sensibilissimi (come quelli relativi alla salute, all'origine razziale o alle convinzioni religiose) il diritto di accesso può essere esercitato solo se la situazione giuridica rilevante sottesa è considerata di rango almeno pari al diritto alla riservatezza del soggetto, secondo un delicato vaglio di proporzionalità e pertinenza.

In conclusione, il percorso per ottenere l'accesso agli atti richiede oggi una strategia legale precisa: identificare il documento, dimostrare il nesso di strumentalità con la difesa e accettare la necessaria limitazione dell'accesso ai dati personali dei terzi, garantendo così un equilibrio che rispetti sia la Costituzione che le norme sulla privacy.