Il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n. 7909/2026 della Sezione Settima, ha sancito una vittoria significativa per i docenti stranieri che hanno richiesto il riconoscimento dei titoli professionali conseguiti in Bulgaria. Il provvedimento giudiziario si inserisce in un filone di contenzioso volto a garantire il mutuo riconoscimento delle qualifiche professionali all'interno dell'Unione Europea, contrastando le resistenze burocratiche del Ministero dell'Istruzione e del Merito (MIM) nel valutare l'idoneità dei percorsi formativi esteri per l'accesso alle classi di concorso italiane.
Il cuore della controversia riguarda il riconoscimento del "diploma di qualifica professionale insegnante di psicologia" rilasciato dall'Università degli Studi di Veliko Tarnovo “S.S. Cirillo e Metodio” in Bulgaria. Tale titolo era stato richiesto dai ricorrenti per ottenere l'abilitazione all'insegnamento nella classe di concorso A-18, denominata "Filosofia e Scienze Umane". Nonostante le precedenti pronunce favorevoli che avevano già obbligato il Ministero a una revisione dei propri atti, l'Amministrazione aveva tentato di reiterare un diniego basato su interpretazioni restrittive della normativa nazionale e sulle presunte lacune documentali dei titoli stranieri.
La decisione del Collegio giudicante rappresenta un punto di svolta fondamentale per la giustizia amministrativa nel settore scolastico. Essa ribadisce che le autorità nazionali non possono limitarsi a un mero accertamento formale, ma sono tenute a valutare se le conoscenze e le qualifiche ottenute in uno Stato membro dell'UE soddisfino, anche parzialmente, le condizioni richieste per l'accesso all'attività professionale in Italia. La sentenza colpisce direttamente la tendenza del Ministero a ignorare la natura di "professione non regolamentata" di alcune discipline in determinati Stati membri, imponendo un approccio più inclusivo e coerente con i principi di libera circolazione dei lavoratori.
Il percorso giudiziario e la resistenza del Ministero dell'Istruzione
Per comprendere appieno la portata della sentenza, è necessario analizzare la cronologia degli atti che hanno portato alla decisione del 30 ottobre 2026. Il procedimento ha avuto inizio con una sentenza di merito della Sezione Settima del Consiglio di Stato (n. 4839 del 14 giugno 2022), la quale aveva già annullato i provvedimenti ministeriali di diniego. In quell'occasione, il Collegio aveva censurato la motivazione del Ministero che, sostenendo la mancanza di un anno di esperienza professionale a tempo pieno nelle scuole statali bulgare negli ultimi dieci anni, non teneva conto della specifica natura della formazione conseguita.
A seguito di tale sentenza, il Ministero non si era adeguato tempestivamente, costringendo i ricorrenti ad agire per l'ottemperanza. Questo ha portato alla sentenza n. 1925 del 2023, che aveva compulsato l'Amministrazione a rideterminarsi sull'istanza di riconoscimento, assegnando un termine di 60 giorni per l'esecuzione. Tuttavia, il Ministero ha prodotto un nuovo provvedimento (n. 171 del 5 febbraio 2026) che, pur dichiarando di voler ottemperare, ha nuovamente respinto il titolo bulgaro, introducendo nuove barriere interpretative che hanno scatenato il reclamo attuale.
Le ragioni addotte dal Ministero nell'ultimo provvedimento impugnato sono state molteplici e riflettono una strategia di difesa basata su:
- La tesi che la professione di docente non sia regolamentata in Bulgaria, citando quesiti IMI specifici;
- L'interpretazione restrittiva della Direttiva 2005/36/CE e del D.lgs. n. 206/2007, che permettono l'accesso solo se la professione è regolamentata o se vi è un'esperienza equivalente;
- La richiesta della certificazione NACID come presupposto indispensabile per la comparazione dei titoli, a causa di presunte violazioni delle normative nazionali bulgare;
- Il richiamo a una sentenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea del 20 novembre 2025, utilizzata per sostenere che lo Stato ospitante non debba attribuire un valore superiore a quello che il titolo ha nello Stato d'origine.
Il Collegio ha però rilevato che tale approccio costituisce una violazione del giudicato. Il Ministero non avrebbe effettuato un vero e proprio raffronto sostanziale tra i contenuti del diploma bulgaro e quelli richiesti per la classe A-18, limitandosi a un controllo nominalistico. La sentenza sottolinea che la comparazione deve essere reale e non può basarsi su presunzioni di invalidità del titolo estero senza una verifica specifica dell'omogeneità dei percorsi formativi.
Il concetto di "giudicato a formazione progressiva" e la riqualificazione del reclamo
Un aspetto tecnico di estrema rilevanza della sentenza riguarda la natura del procedimento. Sebbene il ricorrente avesse presentato un "reclamo" ex art. 114, co. 6, c.p.a., il Consiglio di Stato ha operato una riqualificazione sostanziale dell'atto. Poiché il provvedimento impugnato era stato adottato dal Ministero e non dal commissario ad acta (nonostante il termine fosse scaduto), il Collegio ha qualificato l'atto come un incidente di esecuzione.
Questa distinzione è cruciale perché si basa sul principio del "giudicato a formazione progressiva". Secondo la giurisprudenza amministrativa, il giudizio di ottemperanza non è una semplice fase esecutiva, ma un'attività cognitiva che "salda" la sentenza originaria con le determinazioni successive, integrando e specificando la regola di diritto. Pertanto, il giudice può e deve conoscere di tutte le questioni relative all'ottemperanza, inclusi i nuovi atti dell'Amministrazione che violano o eludono quanto stabilito nelle sentenze precedenti.
Il Collegio ha chiarito che, in presenza di un giudicato a formazione progressiva, il ricorrente ha la facoltà di contestare le nuove violazioni attraverso un incidente di esecuzione. Questa interpretazione garantisce che il Ministero non possa eludere gli obblighi derivanti dalle sentenze di merito attraverso provvedimenti successivi che, pur formalmente diversi, mantengono la medesima sostanza negativa. La sentenza 7909/2026 conferma quindi che la "saldatura" tra le pronunce di cognizione e quelle di ottemperanza deve essere rispettata rigorosamente dall'Amministrazione.
| Elemento di Analisi | Dettaglio della Sentenza n. 7909/2026 |
|---|---|
| Titolo Richiesto | Diploma di qualifica professionale insegnante di psicologia (Bulgaria) |
| Classe di Concorso | A-18 "Filosofia e Scienze Umane" |
| Istituzione di Origine | Università degli Studi di Veliko Tarnovo “S.S. Cirillo e Metodio” |
| Violazione Principale | Mancato raffronto sostanziale tra contenuti formativi e requisiti italiani |
| Rilevanza Giuridica | Riconoscimento del "giudicato a formazione progressiva" |
Impatto sulla scuola e sui docenti stranieri
La sentenza ha un impatto diretto e immediato sui docenti stranieri, in particolare quelli provenienti da Stati membri dell'Unione Europea, che hanno intrapreso il percorso di riconoscimento dei titoli per l'accesso alle classi di concorso. La decisione stabilisce un precedente favorevole che limita la discrezionalità del Ministero nell'applicare criteri di esclusione basati su interpretazioni rigide della normativa nazionale, favorendo invece il principio di equivalenza sostanziale.
Per i docenti che hanno già ricevuto un diniego basato sulle medesime motivazioni (mancanza di esperienza specifica o necessità di certificazioni NACID non coerenti con la natura della professione), la sentenza apre la strada a una revisione dei provvedimenti. Sebbene la nota non precisi le modalità esatte con cui il Ministero dovrà procedere al riconoscimento dei titoli dopo la sentenza, il principio di ottemperanza impone all'Amministrazione di riesaminare le istanze secondo i criteri di comparazione sostanziale indicati dal Collegio.
Dal punto di vista operativo, la decisione chiarisce che:
- Le autorità italiane devono valutare l'omogeneità dei percorsi formativi senza poter bloccare il riconoscimento sulla base di mere formalità documentali se queste non sono prescritte dallo Stato membro di origine per l'accesso alla professione.
- Il Ministero non può utilizzare la mancanza di regolamentazione di una professione in un altro Stato come scusa per negare il riconoscimento, qualora la formazione conseguita sia idonea a soddisfare i requisiti italiani.
- I docenti possono utilizzare la sentenza come base per contestare nuovi dinieghi che tentino di eludere le sentenze di ottemperanza già acquisite.
È importante sottolineare che, nonostante la vittoria legale, permangono alcuni gap informativi. Al momento, non sono disponibili dettagli sulle tempistiche previste per l'attuazione delle misure di ottemperanza né sulle modalità specifiche di gestione delle istanze già respinte. Tuttavia, la riqualificazione del reclamo in incidente di esecuzione fornisce uno strumento giuridico potente per monitorare l'adempimento del Ministero e garantire che la vittoria dei docenti stranieri non resti solo sulla carta.
Cosa cambia concretamente per i richiedenti il riconoscimento
Per i docenti che hanno richiesto il riconoscimento del titolo bulgaro per la classe A-18, la sentenza significa che il Ministero non può più limitarsi a un controllo "nominale". Se il Ministero dovesse continuare a negare il titolo basandosi esclusivamente sulla mancanza di certificazioni NACID o su interpretazioni rigide della Direttiva 2005/36/CE, i ricorrenti hanno ora una base giuridica solida per impugnare tali atti come violazioni del giudicato.
In pratica, il Ministero è obbligato a:
- Effettuare un confronto analitico tra i programmi di studio bulgari e quelli italiani.
- Considerare l'esperienza professionale ottenuta all'estero come elemento di compensazione qualora la formazione non fosse perfettamente identica.
- Rispettare i principi di "giudicato a formazione progressiva", evitando di adottare provvedimenti che, pur cambiando forma, mantengono la sostanza del diniego precedentemente annullato.
Si segnala che casi simili riguardano anche altri titoli professionali di paesi dell'Unione Europea, come dimostrato dalla sentenza n. 7908/2026 che riguarda il riconoscimento di titoli bulgari per la classe di concorso A-12. Questo indica una linea giurisprudenziale coerente del Consiglio di Stato volta a proteggere il diritto alla libera circolazione dei lavoratori e alla valorizzazione delle competenze acquisite all'interno dell'area UE.
Per chi ha già ricevuto un diniego, il prossimo passo operativo consiste nel monitorare le comunicazioni del Ministero o, in caso di persistente inottemperanza, valutare la necessità di un nuovo ricorso per ottemperanza o di un incidente di esecuzione, a seconda della natura dell'atto amministrativo prodotto.
FAQs
Consiglio di Stato annulla diniego titoli bulgari
Il documento di riferimento è il "diploma di qualifica professionale insegnante di psicologia" rilasciato dall'Università degli Studi di Veliko Tarnovo "S.S. Cirillo e Metodio" in Bulgaria. Il testo non specifica i requisiti accademici interni del diploma, ma evidenzia che la formazione conseguita in Bulgaria è considerata una professione non regolamentata.
Il Ministero aveva inizialmente negato il riconoscimento sostenendo la mancanza di un anno di esperienza professionale a tempo pieno nelle scuole statali bulgare negli ultimi dieci anni. Tale motivazione è stata successivamente censurata dal Consiglio di Stato, che ha ribadito la necessità di valutare se le conoscenze e le qualifiche ottenute in uno Stato membro dell'UE soddisfino, anche parzialmente, le condizioni richieste in Italia.
I docenti hanno ottenuto una vittoria giuridica che obbliga le autorità nazionali a valutare l'omogeneità tra il percorso formativo bulgaro e quello italiano per l'accesso alla classe di concorso A-18 "Filosofia e Scienze Umane". La sentenza stabilisce che il Ministero deve considerare le qualifiche, l'esperienza professionale e la preparazione del titolare per determinare l'idoneità all'attività didattica.
La sentenza di ottemperanza aveva inizialmente assegnato al Ministero un termine di 60 giorni dalla comunicazione della sentenza per procedere al riesame dell'istanza. In caso di persistente inottemperanza, la norma prevedeva la nomina di un commissario ad acta, ovvero il capo del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione.
