Convenzioni tra enti e servizi tecnici: l'ANAC chiarisce il divieto di eludere il Codice degli appalti

L'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha recentemente rafforzato il proprio orientamento nel contrastare le pratiche di convenzioni tra enti utilizzate come strumento per aggirare le procedure di gara pubbliche. Secondo le ultime disposizioni dell'Autorità, gli accordi di collaborazione tra amministrazioni non possono essere impiegati per giustificare la disapplicazione del Codice degli appalti qualora, nella sostanza, una parte fornisca servizi tecnici o amministrativi all'altra in cambio di un corrispettivo o di un ristoro dei costi operativi.

Il nucleo del provvedimento risiede nella distinzione netta tra cooperazione istituzionale e prestazione di servizi. L'ANAC ha rilevato che tali accordi, se finalizzati a servizi specifici per l'interesse esclusivo dell'ente beneficiario, devono essere gestiti come veri e propri appalti pubblici di servizi. Questo significa che le amministrazioni non possono più "affidarsi" reciprocamente per attività di progettazione, manutenzione o supporto specialistico senza rispettare i principi di concorrenza, trasparenza e non discriminazione previsti dalla normativa vigente.

L'intervento dell'Autorità si inserisce in un percorso consolidato volto a sanzionare i cosiddetti "accordi di collaborazione mascherati". Il principio cardine è che la cooperazione tra enti deve essere retta da interessi comuni e non da una logica di prestazione e remunerazione. Se un ente pubblico richiede a un altro soggetto pubblico di svolgere attività di progettazione, redazione di bandi o servizi tecnici specialistici, e questo ultimo viene rimborsato o coperto nei costi, la convenzione perde la sua natura istituzionale e deve essere sottoposta a gara.

Il rigore normativo della Delibera ANAC n. 219 e il superamento dei "protocolli d'intesa"

La Delibera ANAC n. 219 del 10 giugno 2026 rappresenta il punto di svolta recente, avendo analizzato 38 accordi stipulati tra il 2018 e il 2025 da un'Agenzia strategica regionale del Meridione. L'istruttoria ha evidenziato un modello operativo illegittimo di "convenzione-appalto", dove la collaborazione tra enti veniva usata per coprire servizi che, per natura, richiedono una procedura di evidenza pubblica. L'Autorità ha ribadito che l'articolo 15 della Legge n. 241/1990, base normativa per le convenzioni tra enti, è limitato alla cooperazione istituzionale e non alla fornitura di servizi.

In questo senso, il D.Lgs. 36/2023 (Nuovo Codice degli Appalti), e in particolare l'articolo 7, comma 4, disciplina gli accordi per compiti di interesse pubblico subordinandoli a criteri di partecipazione effettiva e assenza di remunerazione. L'ANAC ha chiarito che la "gratuità" deve essere reale: se il sistema di rimborso delle spese sostenute dall'ente fornitore per la prestazione è configurabile come un corrispettivo, la convenzione decade dalla sua veste di accordo di cooperazione. Questo orientamento è già stato applicato in precedenza, come dimostra la delibera n. 179 del 3 maggio 2023, che aveva già sanzionato l'uso di protocolli d'intesa per servizi di ingegneria e architettura tra Province e Università.

Criteri di distinzione tra cooperazione istituzionale e appalto di servizi

Per distinguere correttamente le due fattispecie, l'Autorità si basa su parametri precisi che le amministrazioni devono monitorare attentamente. La cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici è ammessa solo se soddisfa condizioni rigorose, tra cui:

• Le amministrazioni partecipanti devono svolgere sul mercato aperto meno del 20% delle attività interessate dalla cooperazione;
• L'attuazione della cooperazione deve essere retta esclusivamente da considerazioni inerenti all'interesse pubblico;
• L'accordo deve finalizzare servizi pubblici prestati nell'ottica di conseguire obiettivi comuni, non interessi unilaterali.

Se un ente richiede a un altro ente di svolgere indagini diagnostiche in sito, acquisto di strumentazione innovativa o prove di laboratorio a carattere di ricerca scientifico aggiuntivo, tali attività appaiono strumentali unicamente ai compiti dell'ente richiedente. In questi casi, la mancanza di comunione dell'interesse pubblico in capo all'ente fornitore trasforma l'accordo in un appalto di servizi che deve essere regolarmente bandito.

Cosa cambia concretamente per dirigenti scolastici e uffici tecnici

Per chi opera nella gestione della scuola, il provvedimento impone un cambio di paradigma operativo immediato. Non è più possibile stipulare convenzioni di comodo con altri enti pubblici per ottenere servizi tecnici (come la progettazione di edifici scolastici o manutenzioni straordinarie) se tali servizi sono finalizzati esclusivamente alle esigenze della scuola e prevedono un ristoro dei costi. Ogni servizio dovrà essere affidato tramite le procedure di aggiudicazione previste dal D.Lgs. 36/2023.

È fondamentale che le amministrazioni verifichino gli accordi attualmente in essere: se configurano un appalto di servizi, devono essere adeguati alle procedure di gara. Inoltre, è necessario distinguere chiaramente tra cooperazione istituzionale (es. gestione comune di un bene culturale) e appalto di servizi (es. manutenzione di un bene scolastico da parte di un altro ente). La gratuità deve essere reale e non una copertura dei costi operativi dell'ente fornitore, pena la nullità dell'accordo e possibili sanzioni.

In sintesi, ogni nuova convenzione tra enti dovrà essere sottoposta a un'analisi rigorosa per verificare la sussistenza dei presupposti di cooperazione. Sebbene non siano ancora chiari i tempi tecnici per la transizione degli accordi esistenti verso le procedure di gara, la messa in conformità è un obbligo immediato per evitare contestazioni da parte delle autorità di controllo.

Per approfondire i criteri di partecipazione e le modalità di affidamento, è possibile consultare le linee guida pubblicate sul portale ufficiale del Normattiva relativo al D.Lgs. 36/2023.

Nota informativa: non sono ancora specificati i tempi tecnici per la transizione degli accordi esistenti verso le procedure di gara né il numero esatto di sanzioni amministrative derivanti dalla non conformità degli accordi stipulati tra il 2018 e il 2025.