Affidamento diretto e procedimentalizzazione: quando il confronto di preventivi non diventa una gara d'appalto

La gestione degli acquisti e dei servizi per le istituzioni scolastiche e le pubbliche amministrazioni richiede un delicato equilibrio tra efficienza operativa e rispetto rigoroso delle norme sugli appalti pubblici. Uno dei nodi giuridici più rilevanti degli ultimi anni riguarda la natura dell'affidamento diretto, in particolare quando la stazione appaltante decide di adottare cautele procedurali aggiuntive, come la richiesta di più preventivi o la definizione di criteri di selezione specifici.

La questione centrale risiede nel capire se tale procedimentalizzazione possa trasformare automaticamente un affidamento diretto in una vera e propria procedura di gara, con tutte le relative implicazioni e oneri burocratici. La giurisprudenza amministrativa italiana ha fornito risposte chiare e coerenti su questo punto, confermando che la scelta della Pubblica Amministrazione (PA) di adottare regole improntate al confronto concorrenziale non ne altera la natura giuridica.

In sintesi, il semplice confronto di offerte non impone alla stazione appaltante di dover necessariamente realizzare una graduatoria formale o di sottoporre la scelta a un contraddittorio con gli operatori non selezionati. Questo principio tutela la discrezionalità amministrativa e garantisce che gli strumenti di semplificazione previsti dal legislatore non vengano svuotati di significato da un eccessivo formalismo procedimentale.

Il quadro normativo e l'evoluzione della giurisprudenza

Il punto di partenza normativo è rappresentato dal D.Lgs. 36/2023, che disciplina il nuovo Codice dei Contratti Pubblici. In particolare, l'art. 50, comma 1, lett. b), disciplina l'affidamento diretto per servizi e forniture di importo inferiore a 140.000 euro (mentre per i lavori la soglia è fissata a 150.000 euro). Questo istituto è nato con l'obiettivo di garantire rapidità nella sottoscrizione dei contratti, eliminando gli step procedurali più gravosi tipici delle procedure per importi maggiori.

Tuttavia, la prassi amministrativa ha spesso visto le stazioni appaltanti, per ragioni di trasparenza o per rispondere a esigenze di maggiore precisione, richiedere a più operatori economici di presentare le proprie proposte. Proprio in questo scenario di "cautele aggiuntive", il Consiglio di Stato è intervenuto per chiarire i confini della discrezionalità. Con la Sentenza n. 3287 del 23 aprile 2021, la Sez. IV ha stabilito che il confronto di preventivi non obbliga la PA a redigere una graduatoria, permettendo alla stazione appaltante di basare la scelta sui criteri di aggiudicazione ritenuti più opportuni.

Tale orientamento è stato ulteriormente consolidato dalla Sentenza n. 503 del 15 gennaio 2024 (Consiglio di Stato, Sez. V), che ha ribadito come la procedimentalizzazione non trasformi l'affidamento diretto in una procedura di gara, né abiliti i soggetti esclusi a contestare le valutazioni sull'adeguatezza dei prodotti offerti. Anche le corti di merito hanno confermato questa linea di pensiero: la Sentenza n. 1778 del TAR Milano (11 giugno 2024) ha confermato che la richiesta di offerta tecnica ed economica, la predeterminazione di criteri di valutazione o la richiesta di requisiti specifici non snaturano l'affidamento diretto sotto soglia.

La giurisprudenza è dunque refrattoria alla valorizzazione del dato formale, privilegiando la sostanza della vicenda rispetto alla forma. Ciò significa che la PA può utilizzare strumenti di confronto senza dover assumere gli strumenti tipici delle gare d'appalto, come il soccorso istruttorio, che potrebbe generare contestazioni sulla natura stessa dell'affidamento.

Le implicazioni sull'onere motivazionale e la discrezionalità

Uno degli effetti più rilevanti di questa giurisprudenza riguarda l'onere motivazionale della stazione appaltante. Poiché la procedura non viene considerata una gara, la PA non è tenuta a produrre un'analisi comparativa esaustiva e dettagliata tra tutte le offerte ricevute. È sufficiente che la scelta dell'aggiudicatario sia motivata in termini di economicità e di rispondenza alle esigenze specifiche dell'ente.

Questo semplifica notevolmente il lavoro del Responsabile Unico del Procedimento (RUP), che può individuare il preventivo più conveniente senza dover giustificare ogni singolo punto di divergenza tra le diverse proposte ricevute. Tuttavia, è fondamentale che tale discrezionalità non sia manifestamente inficiata da illogicità o arbitrarietà. La stazione appaltante deve comunque agire nel rispetto dei principi fondamentali della trasparenza e della concorrenza.

Il D.Lgs. 36/2023, Art. 17, comma 2, impone comunque di motivare la scelta individuando chiaramente l'oggetto, l'importo, le ragioni della scelta e i requisiti necessari. La libertà di scelta rimane ampia, ma deve essere sempre ancorata a criteri oggettivi di rispondenza tecnica ed economica. In sintesi, la scelta della PA di utilizzare regole improntate al confronto concorrenziale non trasforma il mero confronto di preventivi in una procedura negoziata o di gara.

Questo equilibrio permette alle scuole e agli enti locali di procedere con maggiore flessibilità negli affidamenti sotto soglia, utilizzando le Linee Guida ANAC n. 4 come riferimento operativo per la gestione degli affidamenti diretti, garantendo al contempo una tutela contro le contestazioni dei soggetti non selezionati.

Cosa cambia concretamente per il Responsabile Unico del Procedimento (RUP)

Per chi opera quotidianamente nella gestione degli appalti scolastici e pubblici, queste precisazioni giurisprudenziali offrono una maggiore sicurezza giuridica. Il RUP può procedere con maggiore rapidità nell'individuazione del contraente più adatto, sapendo che la richiesta di più preventivi non "attiva" automaticamente le tutele tipiche delle gare d'appalto. Questo significa che la stazione appaltante può mantenere un approccio più snello, focalizzandosi sulla qualità e sul prezzo della proposta scelta, senza dover gestire complessi sistemi di punteggio comparativo tra tutti i partecipanti.

Tuttavia, per evitare che la procedura venga contestata o riqualificata in gara da parte di operatori economici esclusi, è necessario seguire alcune linee guida operative fondamentali. La giurisprudenza è chiara nel sottolineare che la stazione appaltante deve evitare di adottare strumenti che siano tipici delle procedure più complesse. In particolare, è fondamentale non creare un ambiente che simuli una gara negoziata senza averne gli strumenti normativi previsti.

Azioni operative per prevenire la riqualificazione in gara

Per garantire che l'affidamento diretto rimanga tale e non venga contestato come una procedura di gara "mascherata", il RUP e la segreteria scolastica devono prestare attenzione a specifici comportamenti durante la fase di acquisizione delle offerte:

• Evitare il soccorso istruttorio: Non utilizzare strumenti di correzione delle lacune nelle offerte. In caso di incompletezze, è preferibile richiedere chiarimenti specifici piuttosto che procedere a integrazioni formali tipiche delle gare.
• Richiesta separata dei preventivi: È consigliabile richiedere i preventivi agli operatori in modo separato anziché fissare un termine unico per tutti, per evitare di creare una dinamica di "gara aperta".
• Limitare la strutturazione delle offerte: Evitare di indicare un "importo a base d'asta" o di richiedere schede tecniche ed economiche eccessivamente strutturate, che potrebbero essere interpretate come requisiti di una procedura negoziata.
• Focus sulla motivazione: Concentrarsi sulla redazione di una motivazione chiara che spieghi perché l'offerta scelta è la più adatta alle esigenze dell'istituto, senza dover necessariamente confrontare ogni singolo parametro con tutte le altre offerte ricevute.

In conclusione, la procedimentalizzazione dell'affidamento diretto rappresenta un'opportunità di efficienza che la giurisprudenza protegge, a patto che la stazione appaltante mantenga la corretta distinzione tra confronto di preventivi e procedura di gara. La chiave risiede nel non adottare strumenti procedurali complessi che possano snaturare la semplificazione prevista dal D.Lgs. 36/2023, mantenendo sempre il focus sulla rapidità e l'adeguatezza del servizio o della fornitura richiesta.

Per approfondire i dettagli tecnici e le modalità di gestione, è possibile consultare le sentenze relative all'art. 50 del D.Lgs. 36/2023 che chiariscono l'irrilevanza della richiesta di offerta tecnica ed economica nella natura dell'affidamento diretto.